História a vývoj schengenského acquis
- Európa bez hraníc
- Vývoj a genéza schengenského acquis
- Protokol o schengenskom acquis začlenenom do rámca Európskej únie
« Európa bez hraníc
Počiatočné fázy európskej integrácie sa prejavovali predovšetkým realizáciou opatrení ekonomického charakteru. Zadeklarovanie práva voľného pohybu osôb obsiahnuté v Zmluve o založení Európskeho spoločenstva z roku 1967 taktiež predpokladá postupné vytváranie jednotného vnútorného trhu ako naplnenie štyroch základných ekonomických slobôd, ktorými sú voľný pohyb osôb, tovaru, služieb a kapitálu v rámci priestoru bez vnútorných hraníc. Dôsledkom proklamatívneho charakteru práva voľného pohybu bola však existencia rôznych obmedzení, ktoré boli dané národnými predpismi dotknutých štátov a v konečnom dôsledku dostatočne nenapĺňali realizáciu práva voľného pohybu. Ako príklad možno uviesť neustále zdržiavania na hraničných priechodoch najmä medzi Nemeckom a Francúzskom spôsobené rôznymi policajnými a colnými formalitami. Práve zmobilizovanie európskych dopravcov nákladnej prepravy a ich štrajková pohotovosť proti veľkým zdržaniam na hraničných priechodoch oboch štátov boli dôvodom uzatvorenia tzv. Saarbrűckenskej dohody medzi Nemeckom a Francúzskom dňa 13. júna 1984. Obsahom predmetnej dohody bolo postupné rušenie kontrol na francúzsko-nemeckých hraniciach ako aj voľný pohyb tovaru a osôb. Predmetná myšlienka bola ďalej rozvíjaná aj za účasti prizvaných štátov Beneluxu. Napokon rokovania Nemecka, Francúzska, Belgicka, Holandska a Luxemburska vyústili do uzatvorenia Dohody medzi vládami štátov Hospodárskej únie Beneluxu, Spolkovej republiky Nemecko a Francúzskej republiky o postupnom odstraňovaní kontrol na ich spoločných hraniciach, podpísaná v Schengene 14. júna 1985, označovaná ako tzv. Schengenská dohoda, ktorej hlavný cieľ a myšlienka smerovala k odstráneniu kontrol na vnútorných hraniciach a tým k umožneniu voľného pohybu osôb, tovaru a služieb.
« Vývoj a genéza schengenského acquis
Za formálny počiatok vývoja schengenského acquis možno považovať moment uzatvorenia Schengenskej dohody, ako medzivládnej dohody dotknutých štátov, ktorej cieľom bolo vytvorenie priestoru voľného pohybu osôb a tovaru za predpokladu dodržania bezpečnosti posilnením policajnej a justičnej spolupráce a zosúladením potrebnej legislatívy. Pri podpisovaní dohody sa prihliadalo k prehláseniu Európskej rady vo Fontainebleau z 25.-26. júna 1984 o zrušení policajných a colných formalít na vnútorných hraniciach pre pohyb osôb a tovaru, dohode uzatvorenej v Saarbrückene dňa 13. júla 1984 medzi Spolkovou republikou Nemecko a Francúzskou republikou, k záverom prijatým 31. mája 1984 po schôdzke ministrov dopravy štátov Beneluxu a Spolkovej republiky Nemecko v Neustadtu-Aischi a memorandu vlád Hospodárskej únie Beneluxu zo dňa 12. decembra 1984, odovzdaného vládam Spolkovej republiky Nemecko a Francúzskej republiky. [Balga, J. Perspektívy rozvoja acquis schengenu v systéme európskeho práva z pohľadu európskej integrácie, In: Inovační procesy ve světe a jejich vliv na evropskou integraci (historie, realita, vize), 1. virtuální konference, 15. prosinec 2005, Kunovice, Česká republika, sborník, Kunovice, Evropský polytechnický institut, 2005, s. 13-23.]
Obsahom Schengenskej dohody bolo vymedzenie krátkodobých a dlhodobých opatrení. Krátkodobé opatrenia sú definované vizuálnou formou hraničnej kontroly vykonávanej u osobných motorových vozidiel takým spôsobom, že vozidlá budú prechádzať spoločné hranice zníženou rýchlosťou a nebudú zastavované. Na uľahčenie vizuálnej kontroly mohli štátni príslušníci členských štátov umiestniť na predné sklo vozidla zelený kruh za účelom deklarovania prevozu len povoleného tovaru, že dodržiavajú devízové predpisy a predpisy hraničnej polície. Článok 5 Schengenskej dohody zaviedol spoločné kontroly na hraničných priechodoch, kde sa kontrolné orgány štátov nachádzajú v tesnej blízkosti alebo v prípadoch, kde to dovoľujú miestne podmienky. Občanom členských štátov, ktorí majú trvalý pobyt v obciach v blízkosti spoločných štátnych hraníc bolo umožnené prekračovať tieto hranice aj mimo povolených priechodov či prevádzkovej doby. Ďalej sa štáty Schengenskej dohody zaviazali vzájomne prispôsobiť vízovú politiku, spoločnou koordináciou bojovať proti nedovolenému obchodu s omamnými látkami, posilniť vzájomnú spoluprácu medzi colnými a policajnými orgánmi, zefektívniť výmenu informácií. Taktiež sa pristúpilo k upusteniu od systematickej kontroly prepravy tovaru, ako aj k zjednodušeniu kontrol v rámci železničnej a lodnej prepravy na spoločných hraniciach.
V rámci realizácie dlhodobých opatrení sa štáty zaviazali k úsiliu o zrušenie kontrol na spoločných vnútorných hraniciach a ich presun na vonkajšie hranice, čomu predchádza nutnosť zosúladenia legislatívy a prijatie opatrení pre zachovanie bezpečnosti v rámci územia členských štátov. Predmetné opatrenia taktiež zahŕňali potrebu prijatia dohôd o policajnej spolupráci, analýzu a zlepšenie spolupráce v rámci dohôd o medzinárodnej právnej pomoci, zosúladenie vízovej, colnej a daňovej politiky. Najneskorším dátumom stanoveným pre zrealizovanie dlhodobých opatrení bol 1.január 1990.
Už pri podpise Schengenskej dohody bolo zrejmé, že integračný proces v oblasti spolupráce jej členských štátov pri ochrane vonkajších hraníc bude ďalej pokračovať, a preto bude potrebné posilniť najmä spoločný boj proti nelegálnej migrácii a organizovanému zločinu. Výsledkom tohto úsilia bolo podpísanie Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda zo 14.júna 1985 uzatvorená medzi vládami štátov Hospodárskej únie Beneluxu, Spolkovej republiky Nemecko a Francúzskej republiky o postupnom odstraňovaní kontrol na ich spoločných hraniciach, podpísaná v Schengene 14.júna 1985, označovaný ako Schengenský dohovor. Po ratifikácii jednotlivými štátmi vstúpil Schengenský dohovor do platnosti v roku 1995.
Schengenský dohovor bol podpísaný dňa 19. júna 1990 a detailne stanovil nevyhnutné opatrenia smerujúce k odstráneniu kontrol na vnútorných hraniciach a podrobné pravidlá fungovania celého systému ako takého. Najdôležitejšie oblasti, ktoré dohovor upravuje sú nasledovné:
- zrušenie kontrol na spoločných vnútorných hraniciach a posilnenie vonkajších,
- zjednotenie právnej úpravy v oblasti vízovej, pobytovej a azylovej politiky,
- posilnenie cezhraničnej spolupráce a boja proti kriminalite,
- vybudovanie Schengenského informačného systému a úradu SIRENE,
- úprava ustanovení týkajúcich sa ochrany osobných údajov.
Schengenský dohovor bol teda prvou dohodou, ktorá definitívne zrušila vykonávanie hraničných kontrol osôb na vnútorných hraniciach, zharmonizovala vykonávanie hraničných kontrol na vonkajších hraniciach schengenského priestoru a ustanovila spoločnú politiku vo veci vydávania víz a súvisiacich opatrení, ako je spolupráca polícií a súdov jej členských štátov. Jedným z dôležitých opatrení zakotvených v Schengenskom dohovore, ktoré možno zaviesť zo strany ktoréhokoľvek zmluvného štátu, a to za účelom ochrany verejného poriadku či bezpečnosti, je opätovné vykonávanie hraničných kontrol na vnútorných hraniciach primerane k danej situácii.
V ďalšom období sa k Schengenskej dohode a Schengenskému dohovoru postupne pripájali ďalšie štáty Európy, medzi ktorými boli najmä členské štáty Európskej únie, ale takisto aj nečlenské štáty (Nórsko, Island, Švajčiarsko). Veľká Británia a Írsko sú štátmi Európskej únie, ktoré k Schengenskej dohode zatiaľ nepristúpili v plnom rozsahu a v súčasnosti uplatňujú iba ustanovenia týkajúce sa policajnej spolupráce.
Proces pristúpenia jednotlivých štátov k Schengenskej dohode a k Schengenskému dohovoru (resp. schengenskému acquis) ako aj rozširovanie schengenského priestoru opisuje nasledujúca tabuľka:
| Štát | Dátum pristúpenia k schengenskému acquis |
Dátum uplatňovania schengenského acquis |
|---|---|---|
| Belgické kráľovstvo | 19.6.1990 | 26.3.1995 |
| Spolková republika Nemecko | 19.6.1990 | 26.3.1995 |
| Francúzska republika | 19.6.1990 | 26.3.1995 |
| Luxemburské veľkovojvodstvo | 19.6.1990 | 26.3.1995 |
| Holandské kráľovstvo | 19.6.1990 | 26.3.1995 |
| Talianska republika | 27.11.1990 | 26.10.1997 |
| Španielske kráľovstvo | 25.6.1991 | 26.3.1995 |
| Portugalská republika | 25.6.1991 | 26.3.1995 |
| Helénska republika | 6.11.1992 | 1.1.2000 |
| Rakúska republika | 28.4.1995 | 1.12.1997 |
| Dánske kráľovstvo | 19.12.1996 | 25.3.2001 |
| Fínska republika | 19.12.1996 | 25.3.2001 |
| Švédske kráľovstvo | 19.12.1996 | 25.3.2001 |
| Islandská republika | 18.5.1999 | 25.3.2001 |
| Nórske kráľovstvo | 18.5.1999 | 25.3.2001 |
| Česká republika | 1.5.2004 | 21.12.2007 |
| Estónska republika | 1.5.2004 | 21.12.2007 |
| Cyperská republika | 1.5.2004 | |
| Lotyšská republika | 1.5.2004 | 21.12.2007 |
| Litovská republika | 1.5.2004 | 21.12.2007 |
| Maďarská republika | 1.5.2004 | 21.12.2007 |
| Maltská republika | 1.5.2004 | 21.12.2007 |
| Poľská republika | 1.5.2004 | 21.12.2007 |
| Slovinská republika | 1.5.2004 | 21.12.2007 |
| Slovenská republika | 1.5.2004 | 21.12.2007 |
| Švajčiarska konfederácia | 26.10.2004 | 12.12.2008 |
| Bulharská republika | 1.1.2007 | plán - 2. polrok 2010 |
| Rumunská republika | 1.1.2007 | plán - 2. polrok 2010 |
| Lichtenštajnsko | 28.2.2008 | plán - 2. polrok 2010 |
| Írsko | 28.2.2002 - čiastočné uplatňovanie, zachované kontroly na vnútorných hraniciach | |
| Veľká Británia | 29.5.2000 - čiastočné uplatňovanie, zachované kontroly na vnútorných hraniciach | |
« Protokol o schengenskom acquis začlenenom do rámca Európskej únie
Do mája roku 1999 prebiehal integračný proces týkajúci sa schengenského acquis po samostatnej línii nezávisle od vývoja európskeho integračného procesu a bol založený na princípe dobrovoľnosti a vôli štátov participovať na ňom. Právny základ schengen acquis v tom čase predstavovala Schengenská dohoda, Schengenský dohovor, protokoly a dohody o pristúpení k Schengenskému dohovoru, ako aj rozhodnutia a prehlásenia Výkonného výboru zriadeného Schengenským dohovorom, resp. ďalšie sekundárne akty prijaté orgánmi, na ktoré bola Výkonným výborom delegovaná rozhodovacia právomoc.
Zlomovým bodom v oblasti schengenskej problematiky bolo uzatvorenie Amsterdamskej zmluvy, ktorou sa pozmeňuje Zmluva o Európskej únii, Zmluva o fungovaní Európskej únie (pôvodné označenie: Zmluvy o založení Európskych spoločenstiev) a niektoré súvisiace akty. Amsterdamskou zmluvou sa schengenské acquis začlenilo do rámca Európskej únie, čím nadobudlo inštitucionálny a právny rámec a stalo sa súčasťou acquis Spoločenstva. Súčasťou Amsterdamskej zmluvy je Protokol o Schengenskom Acquis začlenenom do rámca Európskej únie, označovaný ako „schengenský protokol“. Podstatou čl. 7 schengenského protokolu je prijatie záväzku kandidátskych krajín EÚ implementovať schengenské acquis. Samozrejme, samotný akt pristúpenia k EÚ neznamená automatické včlenenie tohto štátu do schengenského priestoru. Zrušenie kontrol na vnútorných hraniciach, resp. úplné uplatňovanie schengenského acquis vyžaduje samostatné rozhodnutie Rady EÚ po tom, čo dotknutý štát implementoval ustanovenia Schengenského dohovoru ako aj ostatných právnych predpisov schengenského acquis a hodnotiaca komisia expertov na základe hodnotiacich návštev potvrdí stav pripravenosti štátu uplatňovať schengenské acquis vo všetkých dotknutých oblastiach.
Prakticky, proces začlenenia medzi štáty schengenského priestoru pre kandidujúce štáty EÚ sa začína prijatím záväzku implementovať v určitom období po vstupe do EÚ aj schengenské acquis, ktoré je súčasťou acquis spoločenstva. Štát v rámci harmonizácie svojho právneho poriadku preberá jednotlivé ustanovenia právnych aktov schengenského acquis, čo je následne hodnotené a verifikované menovanou skupinou expertov v rámci hodnotiacej komisie (tzv. „evaluation commitee“). Po úspešnom absolvovaní jednotlivých hodnotení a potvrdením stavu pripravenosti štátu na uplatňovanie schengenského acquis v praxi, Rada EÚ vydá rozhodnutie o úplnom uplatňovaní schengenského acquis v danom štáte, dôsledkom čoho je sledovaný účel - zrušenie kontrol na spoločných vnútorných hraniciach - naplnený.
V súvislosti s pristúpením Slovenskej republiky k Aktu o podmienkach pristúpenia Českej republiky, Estónskej republiky, Cyperskej republiky, Lotyšskej republiky, Litovskej republiky, Maďarskej republiky, Maltskej republiky, Poľskej republiky, Slovinskej republiky a Slovenskej republiky a o úpravách zmlúv, na ktorých je založená Európska únia (ďalej len „Akt o pristúpení“), článok 3 ods. 1 Aktu o pristúpení určuje dve kategórie schengenského acquis. Slovenská republika ako aj ostatné štáty začali uplatňovať prvú kategóriu schengenského acquis už odo dňa vstupu do Európskej únie (ide o právne akty uvedené v Prílohe I „Zoznam ustanovení Schengenského acquis, ako je zahrnuté do rámca Európskej únie a aktov na ňom založených alebo inak s ním súvisiacich, ktoré sú od pristúpenia záväzné a uplatniteľné v nových členských štátoch“). Druhú kategóriu schengenského acquis definuje čl. 3 ods. 2 Aktu o pristúpení, pričom ide o právne akty, ktoré sú síce odo dňa pristúpenia záväzné pre nové členské štáty, v novom členskom štáte sa však budú uplatňovať až na základe rozhodnutia Rady prijatého po overení v súlade s platným schengenským hodnotiacim postupom, že nevyhnutné podmienky pre uplatňovanie celého príslušného acquis boli v tomto novom členskom štáte splnené. Ide predovšetkým o schengenské acquis týkajúce sa zrušenia hraničných kontrol na vnútorných hraniciach, spoločnej vízovej politiky a Schengenského informačného systému.
Je dôležité uviesť skutočnosť, že členom schengenského priestoru a uplatňovať schengenské acquis môže aj štát, ktorý nie je členským štátom EÚ (napr. Island, Nórsko, Švajčiarsko), nakoľko uzatvorením osobitnej dohody s Európskou úniou pristúpil k vykonávaniu, uplatňovaniu a vývoju schengenského acquis. Taktiež niektoré štáty EÚ (Veľká Británia, Írsko) sa podieľajú na uplatňovaní len niektorých ustanovení schengenského acquis. Cyperská republika, ktorá vstupovala do EÚ dňa 1.5.2004 s ostatnými 9 štátmi, v čase rozhodovania o vstupe týchto štátov do schengenského priestoru v rokoch 2006-2007 požiadala o odloženie termínu vstupu do schengenského priestoru. Jedným z dôvodov ich žiadosti bola skutočnosť, ktorá nastala v súvislosti s vývojom druhej generácie Schengenského informačného systému ako pôvodne určeného funkčného riešenia pre štáty pristupujúce k EÚ dňa 1.5.2004. Kvôli neustálym omeškaniam výstavby Schengenského informačného systému druhej generácie, bola v tom čase kandidátskym štátom pre vstup do schengenského priestoru navrhnutá možnosť pripojenia sa k Schengenskému informačnému systému prostredníctvom špeciálne vyvinutej aplikácie SISone4all. Cyperská republika, vzhľadom na jej geografickú polohu, a najmä neexistenciu spoločnej pozemnej hranice s iným štátom schengenského priestoru týmto zásadne neovplyvnila ďalší proces rozširovania schengenského priestoru a v súčasnosti uplatňuje schengenské acquis len v obmedzenom rozsahu.
V druhej polovici roka 2010 sa očakáva rozšírenie schengenského priestoru začlenením Bulharska, Rumunska a Lichtenštajnska.
Z dôvodov neustáleho vývoja schengenského acquis je nevyhnutné priebežne skúmať a vyhodnocovať dodržiavanie ustanovení schengenského acquis v jednotlivých štátoch, a preto proces hodnotenia neprebieha len v čase predchádzajúcom začleneniu štátu do schengenského priestoru, ale aj v rámci už jeho riadneho členstva. Výsledkom opakovaných hodnotení (tzv. re-evaluations), teda kontrol nad implementáciou schengenského acquis môže byť stanovenie odporúčaní pre zlepšenie uplatňovania schengenského acquis v tých oblastiach, kde hodnotiaca komisia zaznamenala nedostatky spoločne s určením termínu, do ktorého je potrebné vykonať nápravu.