Kontrola vonkajších hraníc, vízová a azylová politika

• Zrušenie kontrol na vnútorných hraniciach a ochrana vonkajších hraníc
• Vízová politika
• Azylová politika

Primárne právo EÚ deklaruje spoločné zásady a stratégie štátov prijímaných v záujme vytvárania a rešpektovania priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti formou zabezpečovania absencií kontrol na vnútorných hraniciach a vytváraním spoločnej politiky štátov v oblasti azylu, prisťahovalectva a kontroly vonkajších hraníc. Ustanovenia Hlavy V Zmluvy o fungovaní Európskej únii zaväzujú inštitúcie EÚ upraviť spomenuté oblasti sekundárnymi právnymi aktmi s cieľom:

1. odstránenia kontrol na spoločných vnútorných hraniciach súbežne so zavedením a posilnením dohľadu nad prekračovaním vonkajších hraníc a postupným zavádzaním integrovaného systému riadenia vonkajších hraníc;
2. poskytnutia zodpovedajúceho právneho postavenia každému štátnemu príslušníkovi tretieho štátu vyžadujúceho náležitú medzinárodnú ochranu;
3. zabezpečenia účinného riadenia migračných tokov, spravodlivého zaobchádzania so štátnymi príslušníkmi tretích štátov, ako aj s cieľom predchádzania a posilnenia boja proti nelegálnemu prisťahovalectvu a obchodovaniu s ľuďmi.

Vytváranie spoločného priestoru bez kontrol na vnútorných hraniciach a tým zabezpečenie voľného pohybu osôb v spoločnom priestore je hlavným cieľom budovania schengenského priestoru a predstavuje zároveň samotnú praktickú realizáciu cieľov zakotvených primárnym právom EÚ.

Maximálna liberalizácia pohybu osôb v schengenskom priestore v rámci uplatňovania právnych aktov schengenského acquis predpokladá prijatie rôznych kompenzačných opatrení nevyhnutných pre zabezpečenie vnútornej bezpečnosti a verejného poriadku, a to predovšetkým formou uplatňovania spoločných pravidiel v oblasti vykonávania kontrol na vonkajších hraniciach, ako aj v oblasti azylu a víz.

Schengenský dohovor ako aj ďalšie rozhodnutia či prehlásenia Výkonného výboru do momentu začlenenia schengenského acquis do právneho rámca EÚ vytvárali právny rámec aj pre oblasti azylu, víz či dohľadu nad vonkajšími hranicami. Po začlenení schengenského acquis do rámca EÚ dochádzalo k postupnej komunitarizácii a vyčleňovaniu niektorých častí Schengenského dohovoru a ich právnej úprave sekundárnymi právnymi aktmi práva EÚ. Predovšetkým v týchto oblastiach sa prijímali nové právne predpisy formou nariadení, smerníc a rozhodnutí príslušných inštitúcií EÚ.

« Zrušenie kontrol na vnútorných hraniciach a ochrana vonkajších hraníc

Ustanovenia Schengenského dohovoru v časti upravujúcej pravidlá ochrany a kontroly vonkajších hraníc ako aj pravidlá prekračovania vnútorných hraníc (čl. 2-8) boli nahradené Nariadením Európskeho parlamentu a Rady č. 562/2006 z 15. marca 2006, ktorým sa ustanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc).

Je potrebné si uvedomiť skutočnosť, že kontrola vonkajších hraníc nie je len v záujme toho štátu, na hraniciach ktorého sa vykonáva. Štát realizujúci kontrolu vonkajších hraníc je zodpovedný za jej riadny výkon, nakoľko ju vykonáva aj v mene štátov, ktoré zrušili kontrolu na svojich vnútorných hraniciach. Práve z tohto dôvodu je nevyhnuté stanoviť podrobné a účinné nástroje a podmienky výkonu kontroly, ktoré sú spoločné pre všetky členské štáty.

Kódex schengenských hraníc (ďalej len „Kódex“) vymedzuje vnútorné i vonkajšie hranice. Vnútornými hranicami sa rozumejú spoločné pozemné hranice členských štátov vrátane hraníc, ktoré tvoria rieky a jazerá, ďalej letiská pre vnútorné linky a taktiež námorné, riečne a jazerné prístavy členských štátov pre pravidelné trajektové spojenia. Vonkajšie hranice sú pozemné hranice členských štátov vrátane riečnych a jazerných hraníc, námorné hranice členských štátov a ich letiská, riečne prístavy, námorné prístavy a jazerné prístavy, ak tieto nie sú vnútornými hranicami. Ustanovenia Kódexu sa uplatňujú na každého, kto prekračuje vnútorné alebo vonkajšie hranice členských štátov a zároveň ním nie sú dotknuté práva osôb požívajúcich právo Spoločenstva na voľný pohyb ani práva utečencov a osôb, ktoré žiadajú o medzinárodnú ochranu, najmä s ohľadom na zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia „non-refoulement“.

Kódex ďalej upravuje podmienky:

1. vstupu a prekračovania hraníc;

   Vonkajšie hranice je možné prekračovať iba na určených hraničných priechodoch, pričom vnútorné hranice možno prekročiť na ktoromkoľvek mieste.

2. vstupu štátnych príslušníkov tretích štátov ako aj podmienky pre odopretie ich vstupu;

   Na pobyt, ktorý nepresiahne tri mesiace v rámci obdobia šiestich mesiacov musia štátmi príslušníci tretích štátov disponovať platným cestovným dokladom (prípadne vízami, ak sa tieto vyžadujú), zdôvodnili účel a podmienky plánovaného pobytu a majú dostatočné prostriedky na živobytie, ďalej nejde o osoby, na ktoré bol vytvorený záznam v Schengenskom informačnom systéme pre účely odopretia vstupu a nepokladajú sa za hrozbu pre verejný poriadok či bezpečnosť.

   Výnimku tvoria prípady, kedy sa osobe povolí vstup aj napriek nesplneným podmienkam vstupu, ak ide o vstup na účely tranzitu do členského štátu, ktorý vydal osobe povolenie na pobyt alebo návratné vízum alebo ak ide o povolenie vstupu na územie členského štátu z humanitárnych dôvodov, z dôvodov štátneho záujmu alebo medzinárodných záväzkov.

3. vykonávania hraničných kontrol;

   Kódex pripúšťa 2 formy hraničnej kontroly. Minimálna kontrola spočíva v rýchlom a priamom overení cestovných dokladov za účelom zistenia totožnosti osoby a preverenia platnosti a pravosti dokladu, pričom táto kontrola sa vykonáva u osôb požívajúcich právo Spoločenstva na voľný pohyb. V prípade podozrenia ohrozenia vnútornej bezpečnosti či verejného poriadku je možné nahliadať do príslušných databáz za účelom zistenia či osoby požívajúce právo voľného pohybu nepredstavujú ohrozenie vnútornej bezpečnosti či verejného poriadku. Dôkladná kontrola sa vykonáva u štátnych príslušníkov tretích štátov, pričom je nevyhnutnosťou overiť v príslušných databázach (predovšetkým ide o vnútroštátne databázy a Schengenský informačný systém), či osoba predstavuje ohrozenie vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku.

   Odlišnosti vyplývajúce z rozdielnych postupov pri vykonávaní hraničných kontrol vo vzťahu k osobám požívajúcich právo Spoločenstva na voľný pohyb vyplývajú z ustanovení Smernice Európskeho parlamentu a Rady o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov1, ktorá udeľuje osobitné postavenie občanom Únie ako aj ich rodinným príslušníkom pri uplatňovaní práva na voľný pohyb.

4. zmierneného výkonu hraničných kontrol, ktorý je možné realizovať v dôsledku výnimočných a nepredvídaných okolností spôsobujúcich neprimerané čakacie doby na hraničnom priechode;
5. označovania cestovných dokladov štátnych príslušníkov tretích štátov odtlačkom pečiatky;
6. vykonávania hraničného dozoru za účelom zabránenia neoprávnenému prekročeniu hraníc a cezhraničnej kriminalite, ako aj v prijímaní opatrení proti osobám, ktoré prekračujú hranicu nelegálne;

   Vykonávania operačnej spolupráce medzi členskými štátmi v oblasti riadenia vonkajších hraníc, prostredníctvom Európskej agentúry pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach členských štátov EÚ.[Nariadenie Rady (ES) č.2007/2004 z 26. októbra 2004 o zriadení Európskej agentúry pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach členských štátov Európskej únie, Ú v. EÚ L 349, 25.11.2004, s. 1.]

7. stanovenia osobitných pravidiel pre hraničné kontroly;

   Vo vzťahu k určitým kategóriám osôb (hlavy štátov a členovia ich delegácií, piloti lietadiel a členovia posádky, námorníci, držitelia diplomatických, úradných alebo služobných pasov a členovia medzinárodných organizácií, cezhraniční pracovníci, maloletí), vo vzťahu k rôznym typom hraníc a rôznym dopravným prostriedkom používaným na prekračovanie hraníc (letiská, železnice, lodná a námorná doprava) sa uplatňujú osobitné pravidlá hraničných kontrol, pre ktoré samotný Kódex pripúšťa odchýlky v postupe výkonu bežných hraničných kontrol.

8. výkonu kontrol v rámci územia;

   Samotné zrušenie výkonu hraničných kontrol na vnútorných hraniciach nevylučuje výkon iných policajných kontrol vo vnútrozemí či v prihraničných oblastiach.

9. dočasného obnovenia kontrol vnútorných hraníc;

   V prípade závažného ohrozenia verejného poriadku alebo vnútornej bezpečnosti majú členské štáty možnosť využitia dočasného a výnimočného obnovenia kontrol na vnútorných hraniciach. O realizácii takéhoto opatrenia je povinný členský štát informovať ostatné členské štáty, pričom rozsah a trvanie ochrany vnútorných hraníc by sa mali obmedziť na minimálnu mieru limitácie práva voľného pohybu.

« Vízová politika

Nevyhnutnosť harmonizácie vnútroštátnych právnych poriadkov jednotlivých členských štátov v oblasti zjednocovania vízovej politiky si vyžaduje prijímanie rôznych právnych aktov práva EÚ stanovujúcich jednotné a komplexné pravidlá a postupy kompetentných subjektov s cieľom uľahčenia legitímneho cestovania v rámci spoločného priestoru na jednej strane a riešenia nelegálneho prisťahovalectva na strane druhej.

Pôvodné ustanovenia Schengenského dohovoru boli postupne dopĺňané a nahradzované ustanoveniami sekundárnych právnych aktov práva EÚ. Predovšetkým ide o čl. 9 - 17 Schengenského dohovoru, ktoré boli nahradené Nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 z 13. júla 2009, ktorým sa ustanovuje vízový kódex Spoločenstva (vízový kódex) [Ú v. EÚ L 243, 15.9.2009, s. 1 - 58.]. Nariadenie ustanovuje postupy a podmienky udeľovania víz na tranzit cez územie členských štátov alebo plánované pobyty na ich území, ktorých dĺžka počas ľubovoľného šesťmesačného obdobia nepresahuje tri mesiace. Právna úprava udeľovania tzv. dlhodobých víz (t.j. víza udelené na dobu dlhšiu ako tri mesiace) sa naďalej riadi ustanoveniami Schengenského dohovoru, ktorý odkazuje na vnútroštátne právne predpisy členských štátov uplatňovaných pri posudzovaní a udeľovaní týchto víz. Ustanovenia vízového kódexu sa vzťahujú na všetkých štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí podliehajú vízovej povinnosti pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov podľa nariadenia Rady (ES) č. 539/2001 z 15. marca 2001 uvádzajúceho zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci musia mať víza pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov a krajín, ktorých štátni príslušníci sú oslobodení od tejto povinnosti [Ú v. ES L 81, 21.3.2001, s. 1.], pričom ním nie je dotknuté právo na voľný pohyb, ktoré požívajú príslušníci tretích štátov.

Vízový kódex špecifikuje podmienky a všeobecné pravidlá podávania žiadosti o udelenie víz. Žiadosť sa podáva na predpísanom formulári, pričom žiadateľ poskytuje svoje biometrické identifikátory, ktorými sú fotografia a odtlačky prstov (od povinnosti poskytnutia odtlačkov prstov sú oslobodené určité kategórie osôb).

Vízový kódex vymedzuje jednotlivé druhy víz, ktoré možno udeľovať žiadateľom, ako aj postupy orgánov kompetentných pre udeľovanie víz. Týmito orgánmi sú konzulárne úrady, ktoré sú oprávnené skúmať žiadosti o víza a následne prijať rozhodnutie o udelení resp. neudelení víz. Pre postup udeľovania víz na diplomatických misiách a konzulárnych úradoch členských štátov v zahraničí sú dôležité Spoločné konzulárne pokyny týkajúce sa víz pre diplomatické misia a konzulárne úrady [Ú v. EÚ C 326, 22.12.2005, s. 1.], ktoré detailne upravujú pravidlá uplatňované v rámci procesu rozhodovania o udelení víz.

Vo výnimočných prípadoch môže o udelení víz rozhodnúť aj orgán zodpovedný za kontrolu osôb na vonkajších hraniciach pri splnení striktne stanovených podmienok podľa čl. 35 vízového kódexu. Zavádza sa pojem jednotné vízum, ktoré predstavuje vízum platné na celom území členských štátov a pri rozhodovaní o jeho udelení sa posudzuje, či žiadateľ spĺňa podmienky vstupu stanovené Kódexom schengenských hraníc, a či žiadateľ nepredstavuje riziko z hľadiska nelegálneho prisťahovalectva alebo bezpečnostné riziko pre členské štáty. Členský štát môže pri rozhodovaní o udelení víz vyžadovať konzultáciu iných členských štátov. Konzultácia sa vykonáva prostredníctvom Vízového informačného systému [Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 767/2008 z 9. júla 2008 o vízovom informačnom systéme (VIS) a výmene údajov o krátkodobých vízach medzi členskými štátmi (nariadenie o VIS), Ú v. EÚ L 218, 13.8.2008, s. 60.], ktorý nahrádza schengenskú konzultačnú sieť a bude zavedený do prevádzky, ak všetky členské štáty využívajúce schengenskú konzultačnú sieť oznámia prijatie právnych a technických opatrení na využívanie Vízového informačného systému na účely konzultácie o žiadostiach o udelenie víz. Účelom Vízového informačného systému by malo byť zlepšenie vykonávania spoločnej vízovej politiky, konzulárnej spolupráce a konzultácií medzi ústrednými vízovými orgánmi zjednodušením výmeny údajov o žiadostiach a o súvisiacich rozhodnutiach medzi členskými štátmi s cieľom uľahčiť konanie o udelení víza, predchádzať tzv. visa-shoppingu, uľahčiť boj proti podvodom a kontroly na hraničných priechodoch na vonkajších hraniciach, ako aj na území členských štátov. Vízový informačný systém by mal zároveň pomáhať pri identifikácii každej osoby, ktorá prípadne nespĺňa alebo prestala spĺňať podmienky vstupu, pobytu alebo bydliska na území členských štátov a uľahčiť uplatňovanie nariadenia Rady (ES) č. 343/2003 z 18. februára 2003 ustanovujúceho kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny v jednom z členských štátov, a mal by prispieť k predchádzaniu ohrozeniam vnútornej bezpečnosti každého členského štátu.

Údaje spracúvané vo Vízovom informačnom systéme slúžia predovšetkým vízovým orgánom pre účely posudzovania žiadostí týkajúcich sa víz, pre účely konzultácie s inými členskými štátmi, ako aj orgánom zodpovedným za výkon hraničných kontrol resp. kontrol vykonávaných na území členských štátov pre účely overenia držiteľa víz alebo pravosti samotných víz.

« Azylová politika

V čase prijatia Schengenského dohovoru tento upravoval ustanovenia o určení príslušnosti k prejednávaniu žiadosti o azyl, pričom tieto potvrdzovali záväzky štátov vyplývajúcich zo Ženevského dohovoru o postavení utečencov z 28. júla 1951 doplneného Newyorským protokolom z 31. januára 1967.

Dňa 15. júna 1990 bol v Dubline podpísaný Dohovor určujúci štát zodpovedný za posúdenie žiadostí o azyl podaných v jednom z členských štátov Európskych spoločenstiev, tzv. Dublinský dohovor, cieľom prijatia ktorého bolo určenie zodpovedného štátu a zjednotenie postupov pri podávaní a posudzovaní žiadostí o azyl v záujme zabránenia podávania viacnásobných účelových žiadostí o udelenie azylu vo viacerých členských štátoch (tzv. asylum shopping), čo umožňoval v tom čase platný právny stav. Po nadobudnutí platnosti Dublinského dohovoru v roku 1997 boli ustanovenia Schengenského dohovoru (7. kapitola hlavy II) nahradené Dublinským dohovorom.

Následne Amsterdamskou zmluvou bola azylová problematika začlenená do Zmluvy o fungovaní EÚ a boli prijaté viaceré právne akty komunitárneho práva EÚ upravujúce problematiku azylu. Nakoľko Dublinský dohovor predstavoval zmluvu medzinárodného charakteru prijatú mimo právneho rámca EÚ, stanovil sa záväzok prijať aj príslušný predpis komunitárneho práva určujúci kritériá a postup pre určenie členského štátu zodpovedného za posudzovanie žiadosti o azyl. Za týmto účelom bolo prijaté nariadenie Rady (ES) č. 343/2003 z 18. februára 2003 ustanovujúce kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny v jednom z členských štátov [Ú v. EÚ L 50, 25.2.2003, s. 1 - 10.], ktoré nahrádza Dublinský dohovor.

Ciele, ktoré sú sledované prijatým nariadením Rady (ES) č. 343/2003 sú predovšetkým nasledovné:

1. spravodlivo rozložiť finančné bremeno spojené s konaním o udelenie azylu a so starostlivosťou o žiadateľa o azyl medzi jednotlivé členské štáty;
2. zabrániť nekontrolovateľnému pohybu cudzincov po území členských štátov;
3. predchádzať tzv. asylum shopping, teda situáciám, kedy by žiadatelia podávali súčasne alebo postupne žiadosti v rôznych členských štátoch a tým sa pokúšali o získanie azylu v štátoch, ktoré považujú za benevolentnejšie;
4. zaručiť právo žiadateľa o azyl, aby jeho žiadosť bola riadne preskúmaná jedným z členských štátov (riešiť tzv. problém uprchlíkov in orbit - situáciu, kedy žiadny štát neuznáva svoju zodpovednosť za preskúmanie žiadosti o azyl). [Pikna B.: Vnitřní bezpečnost a veřejný pořádek v evropském právu (oblast policejní a justiční spolupráce), vysokoškolská právnická učebnice, 2. vyd., Praha, Linde, 2004.]

Pre účely účinného uplatňovania ustanovení nariadenia Rady (ES) č. 343/2003 je nevyhnutné používať systém (Eurodac), ktorý umožní stanovenie presnej totožnosti osôb žiadateľov na základe jednoznačného identifikátora, t.j. odtlačkov prstov. Systém Eurodac bol zriadený nariadením Rady (ES) č.2725/2000 z 11. decembra 2000 [Nariadenie Rady (ES) č. 2725/2000 z 11. decembra 2000, ktoré sa týka zriadenia systému „Eurodac“ na porovnávanie odtlačkov prstov pre účinné uplatňovanie Dublinského dohovoru, Ú v. ES L 316, 15.12.2000, s. 1 - 10.], ktorým sa stanovila povinnosť odoberania odtlačkov všetkých prstov každého žiadateľa o azyl vo veku aspoň 14 rokov za účelom overenia, či osoba nepožiadala o azyl už v inom členskom štáte a tým sa vyhnúť sporom v určení príslušnosti štátu zodpovedného za preskúmanie žiadosti o azyl.